Grote ambities
Horizon Europe introduceert een nieuw instrument: missies. Concrete doelstellingen moeten richting geven aan Europese onderzoeksfinanciering en vergroten zo de impact van het onderzoek, zo is het idee. Bovendien zijn de missies een antwoord op grote uitdagingen en weet de burger door de concrete doelen makkelijk waar Europa geld aan uitgeeft. Daarmee slaan de missies drie vliegen in één klap. Toch blijkt de praktijk weerbarstiger.
Hoe zat het ook alweer
Langere tijd leken de missies leken puur en alleen een nieuwe vorm van onderzoeksfinanciering te zijn. Ze komen immers direct voort uit de tussentijdse evaluatie van Horizon 2020. Die concludeerde dat Europees onderzoek uitermate excellent is, maar onvoldoende impact heeft. Nadat een serie adviezen liet zien dat missies impact kunnen garanderen door maatschappelijke uitdagingen te koppelen aan concrete onderzoeksactiviteiten, nam de Commissie missies op in haar voorstel voor Horizon Europe. Vervolgens legden het Parlement en de Raad vast welke vijf thema’s een missies verdienen: klimaatverandering, klimaatneutrale & slimme steden, gezonde bodems, water en kanker. Experts zouden voor elk thema een concrete onderzoeksopdracht formuleren, waarop onderzoekers kunnen intekenen.
Horizon Europe is niet genoeg
Inmiddels is duidelijk dat enkel onderzoek niet volstaat. De uitdagingen in de vijf themagebieden blijken namelijk nogal groot. In hun adviezen wisten de experts wel de vinger op vijf zere plekken te leggen, maar de voorgestelde oplossingen overstegen elke verwachting. Zo vroeg het advies voor klimaatneutrale steden om 2,5% van de Europese middelen tot 2027, zo’n 26 miljard euro. Die middelen heeft Horizon Europe simpelweg niet. Sterker nog, het programma heeft tot en met 2023 slechts een half miljard euro per missie per jaar te besteden – een schamele zevenenhalf miljard in totaal. Bovendien is een zak geld niet afdoende. Het advies voor de missie kanker opperde preventieve maatregelen als belastingen op alcohol en tabak om het doel van drie miljoen gespaarde levens in 2030 te bereiken. Belastingen zijn echter bij uitstek een nationale aangelegenheid en de invloed van een missie in Horizon Europe is beperkt. Daarmee barstten de missies van ambitie, maar lijkt de uitwerking plotsklaps onzeker.
Omslag in Brussels denken
Die realisatie is ook neergedaald in de Commissie. Kort na de presentatie van de adviezen door de experts belegde Mariya Gabriel, Europees Commissaris voor onder meer onderzoek & innovatie, een topoverleg met andere Commissarissen hoe de missies nu verder moeten. De ambities zijn torenhoog, maar de middelen beperkt. De collega-Commissarissen gaven Gabriel twaalf maanden om voor iedere missie een implementatieplan te schrijven. Dat plan zal in kaart brengen hoe de ambities waargemaakt kunnen worden, welke acties daarvoor nodig zijn en bovenal waar geld gevonden kan worden. De plannen worden nu geschreven en zijn in de zomer afgerond.
Iedere missie een manager
De Commissie heeft voor elk plan een topambtenaar benoemd. Een implementatieplan is namelijk geen sinecure. Om de ambities waar te maken, zoekt het team van Gabriel naar samenwerking met andere afdelingen van de Commissie, de lidstaten en zelfs private bedrijven en stichtingen. Daar was tot een jaar geleden nog helemaal geen sprake van. De hoge ambtenaren of “mission managers” overzien de implementatie van de missies en zijn voor de buitenwereld een aanspreekpunt. Door hun senioriteit zijn zij in staat om binnen en buiten de Commissie alle neuzen dezelfde kant op te krijgen, zo is het idee. Ze worden bijgestaan door eveneens hoge ambtenaren uit andere afdelingen in de rol van “deputy mission managers”.
|
Missie
|
Mission manager
|
Deputy mission manager
|
|
Smart cities
|
Matthew Baldwin
Plv. directeur-generaal bij DG Mobility and Transport (MOVE)
|
Rosalinde Van der Vlies
Directeur bij DG Research and Innovation (RTD)
|
|
Kanker
|
Patrick Child
Plv. directeur-generaal bij DG RTD
|
John F. Ryan
Plv. directeur-generaal bij DG Health and Food Safety (SANTE)
|
|
Oceanen
|
Bernhard Friess
Directeur bij DG Maritime Affairs and Fisheries (MARE)
|
John Bell
Directeur bij DG RTD
|
|
Bodem
|
Nathalie Sauze-Vandevyver
Directeur bij DG Agriculture and Rural Development (AGRI)
|
Peter Wehrheim
Afdelingshoofd bij DG RTD
|
|
Klimaatadaptatie
|
Clara de la Torre
Plv. directeur-generaal bij DG Climate Action (CLIMA)
|
John Bell
Directeur bij DG RTD
|
Bijdrages uit Europa
De topmanagers bekijken in de eerste plaats of andere Europese programma’s financieel kunnen bijdragen aan de missies. Zo is in de Europese structuurfondsen de komende zeven jaar al meer dan 400 miljard euro beschikbaar voor onder meer regionale ontwikkeling, grensoverschrijdende samenwerking en een functionerende arbeidsmarkt. Een deel van deze uitgaven kan zeker aansluiten op missiegedreven O&I-prioriteiten. Mariya Gabriel werkt daarom aan een joint action plan met het Europees Comité van de Regio’s om gezamenlijke O&I-prioriteiten in de regio te identificeren, zo stelde ze bij de lancering van Horizon Europe. Ook het Europese herstelfonds NextGeneration EU en de Europese Investeringsbank leveren mogelijk een bijdrage, zo heet het.
Doen lidstaten ook mee?
De missies kijken nadrukkelijker verder dan Brussel. In het licht van de brede ambities hebben de missies naast steun uit de Commissie ook steun uit de lidstaten nodig. In april organiseerde de Commissie een workshop met de lidstaten over nationale implementatie. Welke nationale, regionale en zelfs lokale programma’s kunnen bijdragen aan de doelen van de missies? Daarbij gaat het niet alleen om bijdrages aan een gemeenschappelijke pot, maar ook om programmatische afstemming: zijn er nationale of regionale programma’s die qua doelstellingen aansluiten op de missies? Nederland heeft hier goede kansen, gezien onze jarenlange ervaring met missiegedreven innovatiebeleid.
Bedrijven, stichtingen, de wereld
Tenslotte verkent de Commissie bijdrages van onconventionele partners. Er wordt gedacht aan grote bedrijven maar ook aan grote stichtingen als de Bill & Melinda Gates Foundation, die jaarlijks vijf miljard dollar aan projecten spendeert. Zelfs de wereld kan meedoen. Zo wordt de samenwerking onderzocht met Mission Innovation, een groep van 24 landen en de Commissie die samen investeren in de ontwikkeling van schone energie. De Japanse Moonshot-doelen bieden een ander aanknopingspunt.
Evaluatie en go/no go
Als de plannen zijn uitgewerkt, volgt deze zomer een evaluatie. Gaat een missie door, of zijn de ambities te hoog? Go of no go? Op dat moment beslist de Commissie in feite of zij zich aan de doelen wil committeren. Als een missie eenmaal gestart is, zal iedereen de Commissie immers aankijken op de uiteindelijke resultaten. Uitgangspunt is dat alle missies doorgaan, mits ze voldoen aan zes criteria.
- Toegevoegde waarde – voegt de missie iets toe aan andere Europese initiatieven, zoals reguliere onderzoeksprojecten in Horizon Europe?
- Kennisdimensie – heeft de missie behoefte aan onderzoek & innovatie, of is de kennis eigenlijk al beschikbaar en gaat het om implementatie?
- Steun – heeft de missie voldoende steun binnen de Commissie en sluit het aan bij de bredere prioriteiten van de Commissie?
- Realisme – heeft de missie een concrete, meetbare doelstelling met een deadline, die redelijkerwijs ook gehaald kan worden met de beschikbare middelen?
- Implementatie – overtuigt het implementatieplan an sich?
- Budget – heeft de missie voldoende budget uit Horizon Europe en andere Europese, nationale of zelfs private middelen?
Werkprogramma 2021
In 2021 wil de Commissie twee keer oproepen tot projectvoorstellen, zo bleek uit het conceptwerkprogramma voor de missies. Een eerste oproep zoekt voor iedere missie een consortium dat de missie kan voorbereiden. De consortia krijgen twee tot vijf miljoen euro om als kwartiermakers in kaart te brengen welke Europese, nationale en lokale acties er al lopen, hoe de missie daarop kan aansluiten en welke behoeftes er zijn. Omdat deze oproep al voor de go/no-go-evaluatie gepubliceerd zou moeten worden, is er geld beschikbaar voor iedere missie. Na de evaluatie kunnen de geselecteerde missies dan een vliegende start maken, zo is het idee. In het najaar volgt een update van het werkprogramma met gemiddeld 100 miljoen euro voor daadwerkelijk onderzoek voor iedere missie die doorgaat.
Bauhaus als zesde wiel
Een vreemde eend in de bijt is het Europese Bauhaus. Dit idee van Ursula von der Leyen, voorzitter van de Commissie, wordt nog uitgewerkt door de Commissie, maar heeft wel een plaatsje gekregen in het werkprogramma voor de missies. Volgens de Commissie sluiten het Bauhaus en de vijf missies goed op elkaar aan, gezien hun gedeelde nadruk op het betrekken van de burger in de groene transitie. Hoe dit praktisch vorm krijgt, is nog niet duidelijk, noch of het Bauhaus uit het geoormerkte budget voor de missies betaald zal worden.
Na 2021
Na 2021 zullen de missies verder uitgewerkt worden volgens het implementatieplan. Meer onderzoeksprojecten liggen in het verschiet. Er is geen maximumtermijn voor de missies. Belangrijker is dat de ambities behaald worden en mogelijk lopen de missies wel tien jaar door. Wel zal de Commissie eind 2023 iedere missie opnieuw evalueren. Een missie kan dan doorgaan, worden aangepast of zelfs stopgezet. Falen is mogelijk, stelt de Commissie, want de “missies zijn gewaagd en ambitieus.” De criteria voor de evaluatie moeten nog uitgewerkt worden.
Vernieuwde rol van de mission boards
Ook de adviesgroepen met experts worden in 2021 vernieuwd, omdat hun takenpakket verandert. Nadat de eerste lichting experts ambitieuze doelstellingen heeft geformuleerd, moeten de mission boards nu meepraten over de implementatie en evaluatie. Zij moeten onder meer advies geven over de integratie van nationale programma’s, communicatie en de criteria voor de evaluatie in 2023. Een oproep voor de mission boards 2.0 volgt later dit jaar.
Wat is nodig voor succes
De ambities zijn groot en het Nederlands kennisveld wil de missiegedreven aanpak graag tot een succes maken, getuige de grote opkomst bij een Neth-ER webinar afgelopen jaar. Maar voor we zover zijn, is duidelijkheid nodig. Kan Gabriel de verwachtingen waarmaken? Zullen andere afdelingen van de Commissie geld beschikbaar maken en welke vorm krijgt dit? Een directe overheveling naar Horizon Europe is niet alleen onrealistisch maar ook beperkt. Hetzelfde geldt voor nationale en lokale overheden, die normaliter liever Europese programma’s aanwenden voor hun eigen prioriteiten. Bovendien vergt de brede insteek van kennisinstellingen dat zij in hun voorstellen oog houden voor zowel de overkoepelende doelen van de missies als de herkomst van de steun aan hun specifieke project.
Kunnen missies nog het verschil maken?
Een fundamentele vraag is of de missies zich voldoende kunnen onderscheiden. De missies willen concrete doelstellingen halen en de impact van onderzoek vergroten. Maar gericht onderzoek is niet nieuw. Horizon 2020 kende al de Societal Challenges, die terugkomen als Global Challenges in Horizon Europe. Sterker nog, impact ligt aan de basis van vernieuwingen in Horizon Europe als de European Innovation Council en het strategisch plan. Dat plan legt precies vast welke doelen Europees onderzoek wil behalen. Net als de missies kwam het strategisch plan tot stand na meerdere publieke consultatierondes. En net als de missies zoekt het strategisch plan nadrukkelijk de verbinding met andere beleidsprioriteiten van de Commissie, die uiteraard aansluiten op de behoeftes van burgers, aldus de Commissie.
Daarmee dreigen de missies tussen wal en schip te vallen. De missies zijn een te klein onderdeel van Horizon Europe om van een hervorming van het Europese onderzoekslandschap te kunnen spreken. Tegelijkertijd worden elementen als impact en burgerbetrokkenheid overgenomen door de rest van het programma. Een grote vernieuwing is de aanstelling van topambtenaren uit andere directoraten-generaal en de concrete koppeling van onderzoek aan Europees en nationaal beleid, maar dat maakt de missies ook kwetsbaar. Een écht missiegedreven Europees onderzoeksbeleid lijkt daarmee vooralsnog even onbereikbaar als de maan.
Context
Horizon Europe is het Europese programma voor onderzoek & innovatie. Na bijna drie jaar onderhandelen kon het programma op 28 april 2021 eindelijk van start. De missies zijn slechts één van de impactgerichte veranderingen in Horizon Europe. De Commissie introduceerde ook vernieuwingen als het strategisch plan en de European Innovation Council. De mission boards presenteerden in september 2020 hun adviezen voor de vijf missies. Nederland is goed vertegenwoordigd in de boards met vijf experts, waaronder één voorzitter.
