Strategisch planningsproces: een introductie
In juni 2018 presenteerde de Europese Commissie haar voorstel voor Horizon Europe; het Negende Kaderprogramma voor Onderzoek en Innovatie. Eén van de grootste vernieuwingen ten opzichte van het lopende programma, Horizon 2020, is de introductie van missies. Deze missies moeten zich richten op grote maatschappelijke vraagstukken en hebben een meetbaar doel. De missies zullen in een later stadium gedefinieerd worden. Een andere grote verandering binnen Horizon Europe is het ‘landschap van partnerschappen’. Dat is veel te complex in Horizon 2020. Een belangrijke vraag is hoe de Commissie deze nieuwigheden gaat implementeren. De Commissie stelt daarom een nieuwe aanpak voor het formuleren van de werkprogramma’s en de calls for proposals voor en noemt dit ‘strategic planning’. Dit proces moet ook leiden tot het formuleren van de missies en partnerschappen; er hangt dus nogal wat vanaf. Er is echter één groot probleem: de formulering van de Commissie over wat het proces van wat strategische planning precies gaat inhouden is bijzonder vaag. Zowel lidstaten als andere belanghebbenden, maar ook het Europees Parlement zetten vraagtekens bij de mate van invloed die zij hebben binnen strategic planning.
Wat is strategic planning en waarom is het geïntroduceerd?
Strategic planning is geïntroduceerd in het voorstel van de Commissie voor het specifiek programma van Horizon Europe. Dit programma voorziet in de implementatie van het nieuwe kaderprogramma voor onderzoek. De Commissie wil middels een meerjarig strategisch plan voor onderzoek en innovatie de prioriteiten definiëren voor de werkprogramma’s en calls for proposals voor Horizon Europe. Strategische planning moet dus een tussenstap worden tussen het specifieke programma en de werkprogramma’s van Horizon Europe. Daarbij is volgens de Europese Commissie de betrokkenheid van lidstaten, het Parlement en andere belanghebbenden van groot belang. Ook de burger en het maatschappelijk middenveld zouden via het strategisch planningsproces beter betrokken worden bij Horizon Europe, waardoor het draagvlak voor Europese investeringen in onderzoek en innovatie zou worden vergroot.
De Europese Commissie noemt nog andere voordelen van het strategisch planningsproces. Zo moet deze aanpak zorgen voor meer flexibiliteit om het Europese onderzoeksbeleid af te stemmen op politieke prioriteiten en moet het ook zorgen voor meer synergieën met andere EU-programma’s en beleidsmaatregelen. Daarnaast zal het strategische planningsproces voorzien in meer coherentie binnen de verschillende programmaonderdelen van Horizon Europe, waardoor het een betere samenwerking en afstemming tussen de verschillende directoraten- generaal van de Commissie tot stand kan brengen. Al deze voordelen moeten, volgens de Europese Commissie resulteren in het maximaliseren van de impact van Horizon Europe. Prachtige ideeën en vergezichten, maar hoe het proces er in de praktijk uit zou moeten gaan zien, wordt allerminst duidelijk als naar de voorstellen wordt gekeken.
Definiëren missies en partnerschappen
Zoals gezegd, zullen de toekomstige missies en partnerschapen vastgesteld worden aan de hand van het strategisch planningsproces. In het specifiek programma van Horizon Europe is slechts de procedure opgenomen. Via een consultatie met belanghebbenden wil de Commissie de definitieve missies en partnerschappen vaststellen. Het is echter niet duidelijk hoe dit proces van consultatie zal verlopen en wat de invloed van lidstaten en andere belanghebbenden zal zijn op het definitief vaststellen van missies en partnerschappen. Het is daarom heel begrijpelijk, dat zowel binnen de Raad als het Parlement ‘strategic planning’ tot flinke discussies heeft geleid, en dat ook vanuit het Europese kennisveld veel vragen en reacties kwamen. Onderstaand een aantal reacties vanuit verschillende partijen.
Raad eist grote betrokkenheid lidstaten
Al kort na de publicatie van het voorstel voor Horizon Europe hebben de ministers voor onderzoek aangegeven dat de lidstaten sterk betrokken willen worden bij het strategisch planningsproces. Tijdens de Raad voor Concurrentievermogen van eind september 2018 stelden de lidstaten dat zij de belangrijkste onderdelen van het strategisch planningsproces, zoals de domeinen voor missies en partnerschappen, in het specifiek programma voor Horizon Europe willen plaatsen, waardoor de Raad er meer invloed op kan hebben. Overige elementen kunnen volgens de Raad later worden besproken onder toezicht van nationale experts. Voor de verordening van Horizon Europe heeft de Raad in november 2018 een gedeeltelijke algemene oriëntatie bereikt. Dit geldt niet voor het specifiek programma en daarbij de invulling van het strategisch planningsproces.
Parlement wil brede consultaties
Christian Ehler, rapporteur van het Europees Parlement voor het specifiek programma van Horizon Europe, trachtte in zijn rapport, meer duidelijkheid over strategisch plannen te geven. Al direct na de publicatie van het voorstel van Horizon Europe noemde hij het gebrek aan transparantie in het strategisch planningsproces een grote belemmering voor een snelle goedkeuring van het voorstel in het Parlement. In zijn rapport stelt Ehler voor om de invloed van belanghebbenden op het strategisch planningsproces te vergroten door de Commissie te verplichten, zowel het Parlement, de lidstaten, andere belanghebbenden, zoals maatschappelijke organisaties te consulteren. In het voorstel voor Horizon Europe gaf de Commissie dit alleen aan als mogelijkheid. Behalve een verdere verduidelijking van het strategisch plannen wil het Parlement dat de inhoud van de missies, bijvoorbeeld de doelstellingen, tijdlijn en implementatie, gespecificeerd gaan worden in ‘strategische O&I plannen’. Deze documenten zouden elke twee jaar aangenomen moeten worden na de raadpleging van deskundigen en consultatie van belanghebbenden. Ook zouden het Parlement en de Raad bezwaren mogen indienen. Het rapport van Ehler is in december 2018 in de plenaire vergadering aangenomen.
Europese koepels worden wakker
Zijn er ook andere belanghebbenden die iets vinden van het voorstel van ‘strategic planning’? In eerste instantie waren er weinig reacties van belanghebbenden op het voorstel van een strategisch planningsproces. Degenen die wel ingingen op het voorstel benadrukten de noodzaak voor meer duidelijkheid, transparantie en betrokkenheid van alle betrokkenen. Vooral het missie-gestuurde onderzoek heeft meer verduidelijking nodig, hoewel het idee van ‘missies’ vanuit alle kanten werd verwelkomd. Science Europe bijvoorbeeld, onderstreepte dat de definitie van missies zorgvuldig gekozen moet worden.
Na verloop van tijd kreeg het strategisch planningsproces steeds meer aandacht. Zo benadrukte LERU dat uitvoerige consultaties met experts onderdeel dienen te zijn van het proces. UEAPME gaf als reactie bang te zijn dat het strategisch planningsproces overheerst gaat worden door de Commissie en lidstaten en The Guild tenslotte gaf in een reactie aan, dat snel meer inzicht in het strategisch planningsproces belangrijk is, zodat allerlei processen zoals het definiëren van missies in gang gezet kunnen worden.
Conclusie
Met ‘strategic planning’ wil de Europese Commissie meer flexibiliteit te creëren voor het bepalen van onderzoeksprioriteiten en daarnaast de impact van Europees onderzoek vergroten. De discussies over het strategisch planningsproces en daarbij de vaststelling van missies en partnerschappen worden gedomineerd door de Raad en het Parlement. De wens op controle en zeggenschap lijkt belangrijker dan de mogelijke impact, zeker voor de Raad. Dit heeft mogelijk als gevolg dat het oorspronkelijke idee van de Commissie om veel belanghebbenden en zelfs de burger te betrekken bij het bepalen van de missies nu geen aandacht krijgt. Daarnaast dreigt de Commissie niet op tijd te kunnen beginnen met het opstellen van het strategisch plan, omdat de belangrijkste ‘bouwstenen’, de wetstekst waarin strategisch plannen en de domeinen voor missies en partnerschappen zijn opgenomen, nog niet af zijn. Dit zal ongetwijfeld gevolgen hebben voor de start van het programma in 2021.
Door Lieke Gerrits.
