Zonder regels geen Horizon Europe
Door de coronacrisis en de voortslepende gesprekken over de Europese begroting zou men het bijna vergeten: Horizon Europe is nog helemaal niet af. Afgelopen jaar kwamen de Commissie, het Parlement en de Raad weliswaar tot een deelakkoord, maar drie aspecten bleven onbesproken in de onderhandelingen, waaronder de regels voor deelname van landen buiten de EU. Dat lag voornamelijk aan de lidstaten in de Raad, die tot voor kort geen gemeenschappelijke positie konden bepalen. Neth-ER maakt de balans op: Wat gaat Horizon Europe veranderen en waarom duren de onderhandelingen zo lang?
Open voor de wereld
Horizon Europe stelt het programma open voor onderzoekers uit de hele wereld. Dat principe geldt eigenlijk al voor Horizon 2020, maar de praktijk blijkt weerbarstig. Sterker nog, onderzoekers van buiten de EU vinden steeds lastiger hun weg naar de Europese Kaderprogramma’s. De deelname aan Horizon 2020 is zelfs gehalveerd ten opzichte van het programma daarvoor, zo bleek in 2017, waarbij belangenorganisaties voornamelijk wezen naar de complexe regels voor deelname en eisen aan de bescherming van intellectueel eigendom. De Commissie wil met Horizon Europe deze trend keren en stelt een aantal veranderingen voor die internationale deelname weer moeten stimuleren.
Meer dan onderzoek alleen
De nieuwe regels hebben nog een andere achtergrond: better regulation. Met deze hervormingsagenda wilde Frans Timmermans in de vorige Commissie een algemene versimpeling van de Europese besluitvorming afdwingen, waarbij transparante en efficiëntie voorop stonden. Ook de Commissie moest op de schop. Zo moesten alle afdelingen van Timmermans dezelfde methodes gaan gebruiken, waar ze dat voorheen zelf mochten bepalen. Een voorbeeld hiervan is dat elk Europees programma zijn eigen voorwaarden kan stellen aan voorstellen, wat bij indieners tot veel frustratie leidt. Better regulation moest dat veranderen. De agenda werkt door in Horizon Europe, bijvoorbeeld in de zoektocht naar synergieën en een model grant agreement voor alle programma’s. Ook de regels voor deelname van derde landen komen hieruit voort: de basisregels dienen namelijk voor elk programma gelijk te zijn.
Terugblik op Horizon 2020
Maar hoe zien de regels er nu ook alweer uit? Het antwoord is simpel: deelname is open voor onderzoekers uit de hele wereld, mits hun land voldoet aan een aantal eisen. Daarbij deelt Horizon 2020 de wereld op in twee categorieën: geassocieerde en niet-geassocieerde landen.
- Geassocieerde landen hebben de beste toegang tot het programma. Instellingen uit deze landen mogen deelnemen aan alle onderdelen van het programma. Ook praten de landen mee over de werkprogramma’s, hoewel ze niet meebeslissen. In ruil moeten de landen financieel bijdragen op basis van hun BNP. De voorkeursstatus is felbegeerd, maar niet voor iedereen beschikbaar. Onder meer toetredende landen, potentiële lidstaten en landen die eerder geassocieerd zijn geweest kunnen zich associëren. Ook buurlanden die over een goede kennisbasis beschikken en intellectueel eigendom beschermen kunnen de status krijgen. Op dit moment zijn 16 landen geassocieerd, waaronder Noorwegen, Zwitserland, Israël en Turkije.
- Tot de niet-geassocieerde landen behoren alle andere landen die deelnemen aan Horizon 2020. Deelname staat open voor onderzoekers uit de hele wereld, mits de kosten worden gedragen door hun thuisland. Daarbij wordt een uitzondering gemaakt voor een grote groep armere landen, die minder of niets hoeven bij te dragen, en entiteiten van wie deelname essentieel is voor het project, bijvoorbeeld omdat ze als enige ter wereld over bepaalde kennis beschikken. Overigens is het ook mogelijk om bepaalde entiteiten uit te sluiten van het programma, bijvoorbeeld om veiligheidsredenen. Met sommige landen zijn speciale co-financieringsmechanismen ontwikkeld om deelname te faciliteren, zoals Australië, China, Japan, Rusland en de VS.
Oude aanpak in nieuw jasje
De stelregel verandert niet: Horizon Europe is open voor onderzoekers uit de hele wereld. Ook blijven geassocieerde landen meepraten over de inhoud van de werkprogramma’s, en moeten ze opnieuw reciprociteit tonen, wat betekent dat hun programma’s worden opengesteld voor Europese onderzoekers. Daarbovenop stelt de Commissie een aantal subtiele maar significante veranderingen voor. Het onderscheid tussen geassocieerde en niet-geassocieerde landen blijft behouden, maar de populaire associatiestatus staat open voor veel meer landen. Tegelijkertijd moet deelname voor niet-geassocieerde landen makkelijker worden.
Associatie voor (bijna) iedereen
De Commissie wil de associatiemogelijkheden voor Horizon Europe uitbreiden. Daarbij hanteert de Commissie vier categorieën voor derde landen.
- EFTA-landen die ook onderdeel zijn van de Europese Economische Ruimte (EEA). Dit omvat IJsland, Liechtenstein en Noorwegen, maar niet Zwitserland. De toevoeging EEA is nieuw.
- Toetredende landen en (potentiële) kandidaatlidstaten, zoals Turkije en Montenegro.
- Landen van het Europees nabuurschapsbeleid, zoals Israël en Oekraïne.
- Derde landen die beschikken over goede capaciteiten op het gebied van wetenschap, technologie en innovatie en voldoen aan een aantal andere eisen. Zo moeten deze landen uitgesproken voorstander zijn van een “rules-based open market economy” en democratie, inclusief bescherming van intellectueel eigendom. Ook moeten landen actief streven naar het economische en sociale welzijn van burgers.
De laatste categorie gooit ‘associatie’ open voor een grote groep gelijkgestemde landen, zoals Canada, Japan, Australië, Zuid-Korea, Singapore en de VS. Ook het VK en Zwitserland zouden hier onder vallen. Op basis van de eis voor democratie en vrije markt zouden andere landen echter buitengesloten kunnen worden, waarbij men met name aan China denkt. Bovendien verdwijnt door better regulation de categorie ‘landen die voorheen geassocieerd waren’, die tot nog toe continuïteit tussen de Kaderprogramma’s garandeerde. Overigens vereist elke associatie een expliciete overeenkomst met de EU en is dus geen automatisme.
(Deel-) associatie
Ook de status ‘associatie’ verandert. Allereerst wordt deelassociatie mogelijk: een land kan zich associëren met delen van het programma, in plaats van alles ineen. Omgekeerd stelt de Commissie een mechanisme voor om landen uit te sluiten van bepaalde onderdelen, om veiligheidsredenen of als door associatie het verdienvermogen van de Unie in gevaar zou komen. Juist omdat meer rijke landen zullen deelnemen, moeten concurrentiegevoelige onderdelen afgeschermd kunnen worden, lijkt het idee. Daarbij denkt men bijvoorbeeld aan de European Innovation Council (EIC), die immers nieuwe markten wil creëren in Europa. Een Zwitserse onderzoeker zou dan bijvoorbeeld wel deel mogen nemen aan Marie Curie, maar niet aan de EIC. Overigens kunnen landen uit de eerste twee categorieën niet worden uitgesloten.
Pay-as-you-go
Daarnaast introduceert Horizon Europe voor rijke landen een nieuw betalingsmodel: pay-as-you-go. Dat betekent dat landen zelf de deelname van hun onderzoekers bekostigen. Op dit moment is het mogelijk dat een geassocieerd land meer uit Horizon 2020 haalt dan het bijdraagt. Het nieuwe model maakt dat onmogelijk en gaat gelden als er sprake is van een significante disbalans tussen de afdrachten en retouren. Onderzoekers uit niet-geassocieerde landen blijven hun eigen kosten betalen, tenzij het een laag- of middeninkomensland betreft, net als in Horizon 2020.
Niet iedereen is blij
Niet alle derde landen zijn blij met de veranderingen. Zwitserland verliest bijvoorbeeld zijn voorkeurstatus, omdat het als enige EFTA-land niet ook tot de Economische Ruimte behoort. Omdat ook de categorie ‘voormalig geassocieerd’ verdwijnt, valt Zwitserland tussen wal en schip. Er lijkt geen kwade opzet in het spel: de Horizon-regels weken op dit vlak nu eenmaal af van de Europese basisregels. Bovendien pakken deelassociatie en pay-as-you-go negatief uit voor landen als Zwitserland, Israël en het Verenigd Koninkrijk, die juist financieel profiteren van complete toegang tot het programma. Desalniettemin verwacht de Commissie dat deelname in zichzelf aantrekkelijk genoeg is voor deze landen.
EP benadrukt Europees belang
De rapporteurs van het Europees Parlement stellen het EU-belang voorop. Ze benadrukken onder andere dat de commerciële exploitatie van resultaten eerst moet plaatsvinden in de EU. Ook wil het EP de toegang tot instrumenten voor “eenzijdige begunstigden”, zoals ERC en EIC, nog verder inperken. Tenslotte moeten geassocieerde landen de mensenrechten respecteren, aldus het Parlement.
Wat vinden de lidstaten?
De lidstaten in de Raad maken zich zorgen over de veiligheid van buitenlandse onderzoekers. Volgens hen moet het mogelijk zijn om iedere organisatie uit te sluiten – ongeacht het land van herkomst – als de organisatie gecontroleerd wordt door een derde land. De strenge formulering gaat een stuk verder dan de Commissie of het Parlement en is bijvoorbeeld bedoeld om de Nederlandse vestiging van een Chinees staatsbedrijf als Huawei uit te kunnen sluiten. Verder benadrukken de lidstaten dat Europese onderzoekers moeten kunnen deelnemen aan buitenlandse programma’s, als buitenlandse onderzoekers mogen deelnemen aan Horizon Europe.
Hoe nu verder
Dit najaar moeten Raad, Parlement en Commissie bepalen hoe de regels er uiteindelijk uit komen te zien. Centrale vraag in die onderhandelingen is hoe open het programma moet zijn. Welke landen kunnen zich associëren? Hoe groot mag het verschil zijn tussen de vier associatiecategorieën? Welke onderdelen kunnen afgeschermd worden, enkel eenzijdige instrumenten of hele pijlers? En onder welke voorwaarden mogen specifieke entiteiten deelnemen, zoals een buitenlands staatsbedrijf?
Wat vindt het kennisveld
Voor Nederlandse kennisinstellingen is een open Kaderprogramma van groot belang. Excellent onderzoek met impact op de samenleving stopt immers niet aan de Europese grens. Dat betekent echter niet dat men Horizon Europe dan maar volledig open moet gooien. Er zijn terechte redenen om delen van het programma af te schermen, maar enkel wanneer het echt nodig is, overeenkomstig het principe as open as possible, as closed as necessary. Ook mag er best wederkerigheid verlangd worden, bijvoorbeeld wat betreft het delen en beschermen van onderzoeksgegevens. Tenslotte moet de samenwerking met voor Nederland belangrijke partnerlanden zo hecht mogelijk zijn, waaronder het VK (#4 op lijst van belangrijke partners), Zwitserland (#10), Noorwegen (#15) en Israël (#20).
In bredere zin moet Europa grondig nadenken over haar positie als kenniscontinent in de wereld. Voorkomen moet worden dat kennis uit Europa wordt opgekocht of wegsijpelt. Neth-ER pleit daarom voor een verankering van de internationale dimensie in de hernieuwde ambities voor de Europese Onderzoeksruimte.
Context
Sinds het deelakkoord over Horizon Europe in maart 2019 hebben verdere onderhandelingen over het programma stilgelegen. Drie onderdelen bleven onbesproken, namelijk de budgetverdeling binnen Horizon Europe, de synergieën met andere programma’s en de deelname van derde landen. Nu ook de lidstaten in de Raad een mening hebben gevormd over de openstaande onderdelen, kunnen de onderhandelingen weer beginnen. Als die goed verlopen, kan Horizon Europe zoals gepland op 1 januari 2021 van start.
