Brusselse molen begint te draaien
Het lijkt nog zo vroeg: Horizon Europe startte in april 2021 en sommige Horizon 2020-projecten zijn amper een half jaar bezig. Toch kijkt Brussel al met één oog naar de toekomst en is de Commissie begonnen met de voorbereidingen voor het volgende Europese onderzoeks- & innovatieprogramma. Dat 10e Kaderprogramma begint in 2028, nadat Horizon Europe op 31 december 2027 ten einde komt.
Een vaste cyclus van 15 jaar
De Brusselse besluitvorming over de programma’s volgt normaal gesproken een vaste cyclus van ongeveer 15 jaar. Het Kaderprogramma zelf heeft een looptijd van zeven jaar en gaat gelijk op met de Europese meerjarenbegroting (MFK). Zo loopt Horizon Europe van 2021 tot en met 2027 en kunnen onderzoekers binnen die periode voorstellen indienen. Toch werken Europese beleidsmakers een stuk langer aan een programma. De voorbereiding start al enkele jaren tevoren, bijvoorbeeld door studies of gesprekken met het veld. Daarnaast dient de Commissie elk programma drie à vier jaar na afloop te evalueren. Al met al is de beleidscyclus dus een stuk langer dan de eigenlijke looptijd.
Proces in hoofdpunten
In hoofdlijnen ziet het traject tot 2028 er als volgt uit. De Commissie evalueert eerst het vorige programma, Horizon 2020. Daarnaast evalueert de Commissie de resultaten van Horizon Europe tot nog toe. Voor de evaluaties baseert de Commissie zich op input uit het veld en twaalf thematische studies. Vervolgens zal een expertgroep lessen trekken uit beide evaluaties, waarna de Commissie de blik volledig op het nieuwe programma richt. Uiteindelijk zal de Commissie een wetsvoorstel voor het 10e Kaderprogramma indienen, vermoedelijk in 2025, waarna de lidstaten en het Parlement een definitief akkoord moeten uitonderhandelen
Stap één: ex-post evaluatie Horizon 2020
De eerste stap is de zogenaamde ex-post evaluatie van Horizon 2020. Deze evaluatie heet zo, omdat zij plaatsvindt nadat het programma formeel afliep op 31 december 2020. De Commissie is verantwoordelijk voor de evaluatie, maar is daarvoor afhankelijk van input uit het veld. Daarom plant zij een uitgebreide publieke consultatie voor het vierde kwartaal van 2022. Het betreft een gerichte vragenlijst, die twaalf weken open zal staan. In juli was het mogelijk om al algemene input op te sturen. Naast de publieksconsultatie zal de Commissie belangenorganisaties gericht om hun mening vragen, waarbij de nadruk ligt op Europese koepels. Bovendien plant de Commissie in het tweede kwartaal van 2023 een groot online evenement om input op te halen. Uiterlijk eind 2023 zal de Commissie de evaluatie afronden in de vorm van een staff working document, wat in feite een intern verslag is dat publiek toegankelijk wordt gemaakt.
Interimevaluatie Horizon Europe
Parallel werkt de Commissie aan de tussentijdse evaluatie van Horizon Europe. Hiervoor wil de Commissie dezelfde input gebruiken als voor de ex-post evaluatie van Horizon 2020. De online consultatie en het evenement voor de zomer van 2023 bestrijken dus beide programma’s. De timing van de publicatie is wel anders: het eindrapport voor Horizon Europe is pas in het derde kwartaal van 2024 klaar. Dit stelt de Commissie in staat om een aantal ondersteunende studies af te ronden. Bovendien heeft het nieuwe programma dan meer resultaten opgeleverd, aangezien het nog maar net begonnen is.
Parallelle consultatie niet zonder kritiek
De enkelvoudige consultatieronde voor beide programmaevaluaties is niet onomstreden. Volgens de Commissie is een gebundelde vragenlijst voor de twee programma’s makkelijker, omdat het veld dan slechts één consultatie hoeft in te vullen. Horizon 2020 en Horizon Europe lijken qua opbouw immers sterk op elkaar, en veel instrumenten gaan onder dezelfde naam door, zoals de European Research Council (ERC) of de Marie Skłodowska-Curie Acties (MSCA). De vraag is of dat terecht is: Horizon Europe is wel degelijk anders, en ook voor ERC en MSCA gelden nieuwe regels. Het risico bestaat dat de feedback voor de twee programma’s door elkaar zal lopen.
Twaalf ondersteunende studies
Naast de consultatie en het online evenement, maakt de Commissie voor de evaluatie gebruik van twaalf studies. Zeven hiervan gaan specifiek over horizontale elementen binnen Horizon 2020 en worden in de loop van 2022 afgerond:
- De studie naar evaluaties van voorstellen concludeerde dat deze eerlijk verlopen maar sneller en transparanter kunnen, bijvoorbeeld door het veld eerder te betrekken.
- 83% van de Horizon 2020-publicaties is al openlijk toegankelijk, bleek uit een studie naar Open access policy, maar dit brengt hoge kosten met zich mee.
- Focusgebieden verbeteren de doelmatigheid van Horizon 2020, maar de afstemming met missies kan beter.
- De pilot van de European Innovation Council (EIC) heeft haar nut bewezen, mede door de competitie in heel Europa.
- Cross-cutting issues
- Relevance, internal coherence & policy mix
- External coherence & synergies
Daarnaast gaan vijf studies over specifieke impactgebieden, die de evaluaties van Horizon 2020 én Horizon Europe ondersteunen. Deze worden in de loop van 2023 afgerond.
- Excellent Science (inclusief widening en ERA)
- Resilient Europe
- Green transition
- Digital and industrial transition
- Innovative Europe
Wat evalueren de studies?
De evaluaties zijn juridisch verplicht en moeten aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet de Commissie voor Horizon 2020 kijken naar de achtergrond, de uitvoering en de successen, evenals de effecten en duurzaamheid van de maatregelen op langere termijn. Ook moet de evaluatie de verspreiding en de benutting van onderzoeksresultaten in ogenschouw nemen. Voor Horizon Europe dient de Commissie de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang en meerwaarde voor de Unie te beoordelen. Ook is een analyse van de portefeuille aan gefinancierde projecten noodzakelijk. Om de langetermijngevolgen in te schatten zijn er indicatoren bepaald voor de zogenaamde ‘kerneffecttrajecten’ (key impact pathways), namelijk wetenschappelijk, maatschappelijk en technologisch/economisch.
Lessen trekken
Als de evaluatierapporten af zijn, is een expertgroep aan de beurt. Deze groep met de voorlopige titel High Level Expert Group on the future of Horizon zal in de periode 2023-2024 de rapporten bekijken en lessen trekken voor toekomstige Europese onderzoeksfinanciering. Een vergelijkbare rol vervulde de Lamy-groep halverwege Horizon 2020. Hun rapport ‘Lab - Fab - App: Investing in the European future we want’ wees onder meer op de behoefte aan impact en innovatie, wat in Horizon Europe leidde tot respectievelijk de missies en de EIC. Hun aanbeveling om het budget te verdubbelen tot minstens 120 miljard euro – op grond van de lage slagingspercentages – werd integraal overgenomen door het Europees Parlement.
Vervolgstappen in 2025
In 2025 volgen dan twee grote stappen. In de eerste plaats zal de Commissie zelf reflecteren op de resultaten van de evaluaties en de experts. Begin 2025 staat hierover een Mededeling op de agenda, die zal uitleggen welke veranderingen de Commissie wil doorvoeren in toekomstige Europese onderzoeksfinanciering. Daarnaast zal de Commissie in de tweede helft van 2025 een wetsvoorstel doen voor het nieuwe programma. Deze datum is niet verplicht, maar zou voldoende ruimte laten voor besluitvorming in het Parlement en de Raad. Het voorstel voor Horizon Europe verscheen ook 2,5 jaar voor inwerkingtreding.
Laatste drie jaar Horizon Europe als pilot?
De ervaring leert dat een aantal lessen mogelijk al zullen worden uitgetest in de tweede helft van Horizon Europe. Zo schoof Horizon 2020 in 2018 met een aantal potjes om een EIC-pilot mogelijk te maken – drie jaar voor de EIC echt begon. Bovendien leent het tweede strategisch plan zich daar uitstekend voor. Dit plan zet de inhoudelijk richting uit voor de laatste drie jaren van Horizon Europe en zal sowieso een aantal keuzes moeten maken. Zo moeten de Commissie en de lidstaten een afweging maken over aanvullende partnerschappen vanaf 2025. Ook moeten de Europese beleidsmakers bepalen welke missies in 2024 door mogen gaan. Ter voorbereiding van die besluiten moet de Commissie in 2023 ook hierover een evaluatie afronden.
Eind 2022 is hét moment om stem te laten horen
De voorbereidingen voor het 10e Kaderprogramma zijn begonnen. Een startdatum in 2028 lijkt nog ver weg, maar de lessen die nu getrokken worden, werken direct door in toekomstige onderzoeksfinanciering. Dat maakt de consultatie feitelijk een drietrapsraket, die het veld een uitgelezen kans biedt voor beïnvloeding van:
- de evaluatie van Horizon 2020;
- het ontwerp en de verdere implementatie van Horizon Europe via het tweede strategisch plan, én
- het ontwerp van het toekomstige Kaderprogramma.
Context
Horizon Europe is het 9e Kaderprogramma voor onderzoek & innovatie. Het programma financiert excellente wetenschap, toepassingsgericht onderzoek en baanbrekende innovatie via een combinatie van instrumenten. Er is ook budget voor beleidsgerichte projecten, bijvoorbeeld rond open science, gendergelijkheid en mobiliteit van onderzoekers. Horizon Europe loopt van 2021 tot en met 2027. Voorganger Horizon 2020 liep van 2014 tot en met 2020.
