Het DNHC-principe: wat is het?
Het Do No Harm to Cohesion (DNHC) beginsel, oftewel, het doe geen afbreuk aan cohesie principe, krijgt veel aandacht onder de Europese instellingen. Het beginsel moet de cohesie tussen regio’s in de EU beschermen en bevorderen. Volgens de verdragen van de EU is het waarborgen van de sociale, economisch en territoriale samenhang binnen de Unie een wettelijke verplichting. Het Cohesiebeleid, gefinancierd door de structuurfondsen, moet hiervoor zorgen. Maar door recente crises in de EU stagneert de convergentie tussen de regio’s, wat een voedingsbodem kan zijn voor populisme en extremisme, aldus het Comité van de Regio’s (CvdR). Het Comité van de Regio’s is de Europese instelling die regionale en stedelijke politici samenbrengt en vertegenwoordigt, waaronder wethouders en gedeputeerden. Na verzoek van het EP onderzoekt het CvdR nu hoe het DNHC-beginsel de cohesie tussen regio's in de EU kan beschermen en bevorderen.
Waar komt het vandaan?
Het principe komt voor het eerst naar voren in het achtste Cohesierapport dat de werking van het Cohesiebeleid evalueert. Hier wordt het gedefinieerd als: “neem geen maatregelen die het convergentieproces belemmeren of regionale verschillen vergroten”. Wat dit precies inhield, bleef echter onduidelijk. Een van de mogelijke implicaties is dat in de toekomst nieuw EU-beleid aan dit beginsel getoetst moet worden. Het Europees Parlement ging er in ieder geval direct mee aan de haal en stelde in een rapport dat het DNHC-beginsel moet worden opgenomen in de Europese wetgeving. Voordat het opgenomen wordt, wilde het Parlement echter eerst van het CvdR weten hoe het beginsel geconceptualiseerd kan worden. Het Comité heeft een advies uitgebracht die een eerste poging doet om het concept verder uit te werken en na te denken over de implementatie. De Nederlandse gedeputeerde Michiel Rijsberman speelde als rapporteur een sleutelrol.
Kennis & cohesie op gespannen voet
Het financieren van het meest excellente onderzoek staat op gespannen voet met het nastreven van de cohesie tussen regio’s. De investeringen die de EU doet in O&I, bijvoorbeeld via Horizon Europe, bevorderen het concurrentievermogen en innovatie van de regio waar de investering neerslaat, wat een indirecte investering is in de economie. Een succesvol O&I-project kan er dus voor zorgen dat een regio veel ontwikkeling doormaakt terwijl een naburige regio achterblijft. Het dilemma wordt nog groter, omdat kennis ook een wettelijke verplichting is: de Unie moet zich volgens het verdrag ook inzetten voor het versterken van het concurrentievermogen en voor wetenschappelijke en technische vooruitgang.
Toetsen op impact
De regionale politici in het Comité willen het beginsel operationaliseren door de uitvoering van territoriale impact assessments, volgens dezelfde wijze zoals dat nu bij het do no significant harm to the environment-principe wordt gedaan. Dit houdt in dat nieuw onderzoeksbeleid van tevoren moet aantonen dat het de regionale verschillen niet aanwakkert. De implementatie van impact assessments staat haaks op de uitvoering van excellent onderzoek. Succesvolle O&I-projecten brengen innovatie in regio’s, wat de groei van de economie stimuleert. Hier gaat het niet om de investering van kennis in achtergestelde regio’s, maar om een investering van kennis die het concurrentievermogen van de EU in zijn geheel vergroot. Het DNHC-principe is daarom principieel onverenigbaar met Europees onderzoeksbeleid. Bovendien is het vrijwel onmogelijk voor veel O&I-beleid om aan te tonen dat de uitkomsten van projecten geen gevolgen hebben voor de cohesie, omdat de resultaten vaak niet goed te voorspellen zijn. Het beginsel zou daarom veel negatieve gevolgen hebben voor het implementeren en uitvoeren van onderzoeksbeleid.
Pas toe of leg uit
Om die principiële bezwaren te omzeilen, wil het Comité graag een “pas toe of leg uit”-regel implementeren. De nieuwe regel stelt dat wanneer nieuw beleid de cohesie ondermijnt, het moet kunnen uitleggen waarom de doelstellingen van het beleid belangrijker zijn dan het waarborgen van de cohesie. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij beleid waar de uitkomsten van projecten niet helemaal vooraf vast te stellen is. Met de “pas toe of leg uit”-regel heeft de implementatie van het DNHC-beginsel een minder grote impact op O&I-beleid. Toch zal het alsnog significante nieuwe administratieve lasten opleveren bovenop andere principes als het DNSH, omdat beleidsmakers moeten kunnen beargumenteren dat de doelstellingen van het beleid zwaarder wegen dan de cohesie.
Onderzoek ook onderdeel van de oplossing
O&I-beleid mag dan misschien op gespannen voet staan met cohesie, toch stelt het CvdR ook dat het versterken van de onderzoeks- en innovatiecapaciteit in EU regio's juist deel van de oplossing is. Het Comité wil graag dat er in regionale excellentie wordt geïnvesteerd en ziet dit als een oplossing voor regio's in een ontwikkelingsval om daar weer uit te komen. En daarvoor zijn meer synergieën tussen Horizon Europe en het Cohesiebeleid nodig. Ook zien de regionale politici de complexiteit van de vele EU-fondsen, bijbehorende regels en cofinanciering als barrières voor regionale autoriteiten om projecten op te kunnen zetten. Vooral regio's met een lage absorptiecapaciteit van EU-fondsen zouden steun moeten krijgen voor capaciteitsopbouw.
Berokkent het cohesiebeleid zelf schade aan cohesie?
Wat zouden de uitkomsten zijn als het DNHC-principe op hét programma met territoriale impact—het cohesiebeleid zelf—zou worden toegepast? In hetzelfde achtste Cohesierapport dat het principe introduceerde, stond namelijk ook dat investeringen in onderzoek & innovatie, onderwijs & training en de kwaliteit van instituties in onderontwikkelde en transitieregio's richting 2050 essentieel zijn om economische achteruitgang te voorkomen. Recente ontwikkelingen in het cohesiebeleid wijzen echter een andere kant op. Kennis bleek het grote slachtoffer van de versoepeling van de regels in het cohesiebeleid die de Commissie doorvoerde tijdens de coronapandemie. En tijdens de onderhandelingen in 2020 over de nieuwe meerjarenbegroting van de EU werd besloten dat het percentage dat minder ontwikkelde regio's binnen de structuurfondsen aan O&I moeten besteden, omlaag mocht, terwijl dat percentage voor ontwikkelde regio's onveranderd bleef. De facto een vergroting van de ongelijkheid tussen regio's dus.
En nu?
Of, in welke vorm en wanneer het DNHC-principe er komt zal moeten blijken. In het advies verzoekt het Comité de Commissie om territoriale impact assessments te integreren in haar Better Regulation-agenda. Nu het advies is aangenomen door de CvdR, moeten de andere EU-instellingen aan de slag met het principe. Het Parlement steunt het principe alvast. De Commissie en meer specifiek de huidige Portugese Eurocommissaris voor regionaal beleid lijkt ook wel heil te zien in het principe. Maar de termijn van de Commissie loopt vlot af en dus is het de vraag of de volgende Commissie het principe oppikt en integreert in haar Better Regulation-agenda. Bovendien zullen de lidstaten in de Raad ook hun (afwijkende) meningen hebben over de implementatie van een DNHC-principe. In eerdere Raadsconclusies hield hij het op het promoten van algemeen bewustzijn over het principe. Wordt vervolgd.
Context
Dit editorial is geschreven naar aanleiding van de belangstelling van zowel de Commissie, het EP en het CvdR voor het DNHC-beginsel. Het beginsel moet naast het Cohesiebeleid fungeren als een manier om de sociale, economische, en territoriale cohesie tussen regio’s te versterken en regionale ontwikkeling te stimuleren. Op dit moment ligt deze taak alleen bij het Cohesiebeleid. Het Cohesiebeleid wordt gefinancierd middels de Europese Structuur-en Investeringsfondsen en omvat een derde van het EU-budget. Op 24 mei heeft het CvdR het advies aangenomen.
Geschreven door Lieve Dessing.
