Hervorming in het verschiet
Ursula von der Leyen wil meer grip krijgen op de Europese uitgaven. Ze wil af van een starre begroting met hoge schotten tussen programma’s die elke vorm van flexibiliteit en synergie de das om doen. In plaats daarvan komt er een politieke begroting, die meer samenhang biedt, schrijft ze in haar politieke beleidslijnen voor de komende vijf jaar. Hoewel de Commissie pas in 2025 een concreet voorstel op tafel zal leggen, is één ding duidelijk: de Europese begroting gaat op de schop.
“Onze uitgaven zijn verspreid over een te groot aantal overlappende programma’s, waarvan er vele dezelfde zaken financieren, maar verschillende vereisten hebben. Daardoor is het moeilijk om financieringsmiddelen doeltreffend te combineren. We moeten onze EU-uitgaven meer toespitsen op onze gedeelde prioriteiten.”
Uit 'Europe's Choice', politieke beleidslijnen 2024-2029
Een begroting met drie pijlers
De Commissie lijkt af te sturen op een meerjarenbegroting met drie pijlers. Dat blijkt uit de opdracht van Piotr Serafin, de kersverse Poolse kandidaat-commissaris voor begrotingszaken, en zo klinkt het ook in de Brusselse wandelgangen. In dat plan zou één pijler gericht zijn op het Europese concurrentievermogen. Een tweede pijler haalt de teugels flink aan voor alle regionale en landbouwfondsen. Tenslotte bundelt een derde pijler alle uitgaven buiten de Unie, zoals ontwikkelingssamenwerking, steun aan kandidaat-lidstaten en de wederopbouw van Oekraïne. Hoewel er nog weinig details bekend zijn, valt uit de signalen wel een aantal conclusies op te maken voor kennis.
Budgettrauma’s
De analyse van Von der Leyen wordt breder gedeeld: de Europese begroting staat niet bekend om zijn flexibiliteit. Bij de steun aan Oekraïne leed de Europese besluitvaardigheid herhaaldelijk onder een Hongaars nem (‘nee’). Het Parlement betichtte de Commissie dan weer van lakse omgang met de begrotingsregels voor Hongarije en sleepte haar dit voorjaar voor de rechter. Ook dichter bij huis kreeg Von der Leyen niet de handen op elkaar voor nieuwe kennisinitiatieven: er was grote weerstand tegen het schuiven met potjes voor bijvoorbeeld de Chips Act en het New European Bauhaus. Daarbij hielp het niet dat nieuwe plannen gespeend bleven van nieuw geld voor onderwijs, onderzoek of innovatie. Sterker nog: bij de herziening van de begroting beknibbelden regeringsleiders nog eens 2,1 miljard euro extra op Horizon Europe.
► Hoe werkt de begroting ook al weer?
De Europese begroting is een tweetrapsraket. De eerste stap is de meerjarenbegroting, officieel bekend als het Meerjarig Financieel Kader (MFK, of in het Engels Multiannual Financial Framework). Het MFK legt voor een periode van minstens vijf jaar vast hoeveel de EU maximaal zou mogen uitgeven. Dat is vrij gedetailleerd: voor ieder programma is er een plafond per jaar én voor de gehele looptijd. De tweede trap is de jaarlijkse begroting, die bepaalt hoeveel de EU daadwerkelijk mag uitgeven. Daarin zoekt het Parlement doorgaans het plafond van het MFK op, terwijl de Raad juist telkens probeert iets van de marges af te snoepen. Het huidige MFK loopt van 2021 tot 2027 en programma’s als Erasmus+ en Horizon Europe dus ook. Het volgende MFK start in 2028.
Europees Concurrentiefonds als centrale pijler
De eerste pijler van het nieuwe MFK zou gericht zijn op het vergroten van de concurrentiekracht van Europa. Daarbij vallen twee zaken op. Het eerste is de aankondiging van een Europees Fonds voor Concurrentievermogen dat investeert in technologie en strategische sectoren. Daarbij noemt Von der Leyen ‘onderzoek & innovatie’ expliciet als onderdeel van het fonds. Daarnaast valt op dat deze pijler alle centraal beheerde programma’s moet omvatten, dat wil zeggen alle programma’s waar de Commissie direct verantwoordelijk is voor besteding en projectbeheer, zoals: Horizon Europe, Digital Europe, EU4Health en het Europees Defensiefonds. Door alles onder te brengen in één pijler met minder regels, kan de Commissie het budget straks flexibeler inzetten en afstemmen op Europese beleidsdoelstellingen, is het idee.
STEP was de eerste stap
Klinkt die afstemming bekend? Dat kan. Precies dezelfde doelstelling streeft het Strategic Technologies for Europe Platform reeds na (STEP). Dit platform combineert middelen uit verschillende programma’s om bepaalde technologieën te financieren. Momenteel is STEP vooral gericht op vervolgfinanciering, zodat bijvoorbeeld een succesvol Horizon Europe-project makkelijker steun vindt bij andere programma’s. Het huidige platform is echter flink afgezwakt ten opzichte van het oorspronkelijk STEP-voorstel. En dat voorstel was al weer minder ambitieus dan het Soevereiniteitsfonds dat Von der Leyen in 2022 opperde. Worden die oorspronkelijke ambities nu opnieuw afgestoft? Een consultatie die in september openstond wekt wel die indruk.
Mogelijke vormen van fonds en pijler
Afhankelijk van de vorm van de eerste pijler, kunnen de gevolgen voor kennis groot zijn. In een denkoefening gaan we van de minst naar de meest drastische hervormingen. Uiteraard zijn er vele andere varianten denkbaar.
- In een minimalistische vorm schaart de Commissie alle programma’s onder één kopje in de begroting en stimuleert de onderlinge samenhang meer dan voorheen. Dat is allerminst revolutionair: het huidige Horizon Europe bevat al een lijstje met beoogde synergieën. Bovendien zijn een fiks aantal onderdelen al expliciet gericht op samenhang, zoals het strategisch plan. Ook de missies stellen wetenschap, onderzoek & innovatie ten dienste van maatschappelijke uitdagingen die in 2030 opgelost moeten zijn.
- Ingrijpender is om de programma’s nadrukkelijk te koppelen. In dat geval krijgt ieder programma een budget en kader, maar worden de doelen en besteding elders vastgelegd. Dit gebeurt momenteel al op kleine schaal via de Chips Act en de Chips Joint Undertaking. Dit partnerschap krijgt financiering uit Horizon Europe voor onderzoek, uit Digital Europe voor uitvoering, en uit de Connecting Europe Facility voor infrastructuur. Binnen de eigen kaders dragen de programma’s bij aan één gedeelde, Europese doelstelling: halfgeleiders. Voor de eindgebruiker kan deze vorm van samenhang een voordeel zijn: die kan op één plek alle mogelijke financieringsvormen zien rond een bepaald thema, zonder alle programma’s zelf af te hoeven speuren.
- Een tussenvorm kan nog zijn dat de nieuwe programma’s minder of niet mogen afwijken van de Financial Regulation. Hierin zijn de basisvoorwaarden voor alle Europese bestedingen vastgelegd.
- Ronduit drastisch zou zijn om alle programma’s af te schaffen en de budgetten te bundelen in één regeling: één fonds voor concurrentievermogen. Dit zou in één klap de overlap tussen programma’s en hun lastige regeltjes oplossen, waar Von der Leyen zich over beklaagde. Die losse programma’s zouden, theoretisch, immers niet meer bestaan.
Een garantie op Horizon Europe?
Het einde van het kaderprogramma—ligt die optie überhaupt op tafel? Dat lijkt niet zo te zijn. Het Europees verdrag stelt namelijk dat alle onderzoeks- & innovatieactiviteiten van de Unie gevat moeten zijn in een kaderprogramma. Specifieke programma’s dienen dat kader vervolgens uit te werken. Die bepalingen zijn bepaald geen frivoliteit: bij Horizon Europe steggelden Parlement en Raad over de aard van het specifieke programma. En bij het Europees Defensiefonds werden de onderzoeksactiviteiten door deze verplichting ondergebracht in het kaderprogramma, terwijl de ontwikkelingsactiviteiten elders uitgevoerd worden.
Waarom dan toch twijfel
Desalniettemin zijn er voorbeelden van het tegendeel te vinden, wat twijfel zaait over de toekomst van het kaderprogramma. Zo heeft het huidige Innovation Fund als hoofddoel de demonstratie van veelbelovende, innovatieve klimaattechnologieën, maar is het géén onderdeel van het kaderprogramma. Er wordt dus al buiten de kaders gekleurd. Wat ook niet helpt, is dat het verdrag niets zegt over concrete instrumenten. Met andere woorden: het kaderprogramma is de gegarandeerde huls, maar uit welke mix bestaat straks de vulling van consortia, ERC, MSCA, EIC, etc., en hoeveel geld is daaraan gekoppeld? En tenslotte is er ook de zorg dat meer flexibiliteit nog minder zekerheid brengt: Commissie en lidstaten grepen nu al ieder jaar naar de Horizon Europe kas als er iets elders betaald moet worden. Dat zal in het volgende MFK allicht nog vaker gebeuren.
Tweede pijler haalt regionale teugels aan
Dan een nadere blik op de tweede pijler, die de regionale en landbouwfondsen zou moeten samenbrengen, waaronder innovatieprogramma’s als Interreg en het interregionale innovatieinstrument I3. Het gaat hier eigenlijk om alle programma’s die met een vaste verdeelsleutel werken, waardoor gedurende de gehele programmaperiode precies duidelijk is hoeveel een lidstaat zal ontvangen. Een ander kenmerk is de gedeelde managementstructuur: de Commissie kijkt mee, maar nationale of regionale overheden schrijven de plannen. Denk bijvoorbeeld aan het Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), dat Nederland zelf opdeelt in de regio’s noord, oost, zuid en west. Deze decentrale manier van werken is niet meer van deze tijd, klinkt het nu in Brussel; er kan te makkelijk van gedeelde Europese doelen worden afgeweken.
NextGenerationEU als volgende model
Met de tweede pijler wil de Commissie meer grip krijgen op de decentrale fondsen. Daarbij gelden de ervaringen met NextGeneration EU als model voor de toekomst. Dit noodfonds, opgericht als antwoord op de coronacrisis, stelde geld beschikbaar voor lidstaten op voorwaarde dat zij hervormingen uitvoeren. Lidstaten mochten zelf een herstelplan opstellen, mits dat aansloot op de aanbevelingen uit het Europees Semester én de overige lidstaten ook instemden met het plan. Die conditionaliteit—Europees geld in ruil voor nationale hervormingen—wil Von der Leyen nu herhalen in de structuurfondsen, schrijft ze aan de Pool Serafin (begrotingszaken) en de Italiaan Fitto (kandidaat-commissaris voor regiobeleid). Zij moeten met iedere lidstaat een plan opstellen dat hervormingen expliciet linkt aan Europese investeringen.
Verschuiving van macht
De strikte voorwaarden zouden een verschuiving van macht betekenen. In het Europees Semester kijken Commissie en lidstaten al gedetailleerd naar nationaal beleid. Voor de regionale fondsen zou dat dan ook gelden. Momenteel zijn er wel bepaalde eisen, zoals een minimumbudget voor innovatie, maar de link met Europees beleid is minder expliciet. De Europese Rekenkamer concludeerde in 2022 dat Europese programma’s onvoldoende aandacht hebben voor horizontale beleidsprioriteiten. Het sterker linken van nationale hervormingsplannen aan Europees geld kan daar een antwoord op zijn, zo klinkt het.
Regionaal geld voor nationale hervormingen
Daarin schuilt ook de grote gevoeligheid van deze verandering: zullen lidstaten akkoord gaan met nieuwe voorwaarden aan het geld waar ze toch al op rekenen? En belangrijker: wat zeggen de ontvangers van het geld hiervan? Als de aard van de programma’s verder niet verandert, zou er immers een verschil ontstaan tussen wie moet hervormen—nationale overheden—en wie het geld ontvangt. Zo heeft Brussel in het recente verleden de Nederlandse overheid al herhaaldelijk gemaand om de hypotheekrente af te schaffen en meer te investeren in O&I. Zal de beschikbaarheid van geld voor de regio en landbouw hiervan afhankelijk worden?
Derde pijler voor internationale acties
Tenslotte bundelt een derde pijler alles wat de Unie buiten de Europese grenzen financiert. Hierbij valt te denken aan ontwikkelingssamenwerking, maar ook steun aan kandidaat-lidstaten in de Balkan en Oost-Europa. In de toekomst komt hier nog een grote post bij, namelijk de Europese bijdrage aan de wederopbouw van Oekraïne, die vele tientallen miljarden zal kosten. Ook migratie zou hieronder kunnen vallen. Deze derde pijler zal een groeiend beroep doen op het totaal van de Europese begroting.
Wat betekent dit voor Erasmus+?
Erasmus+ is in dit verhaal een vreemde eend in de bijt. Van oudsher wordt een groot deel van het budget nationaal verdeeld. In Nederland bekostigt het Nationaal Agentschap Erasmus+ hieruit onder meer de mobiliteit van studenten en leraren. De afgelopen jaren gaat een steeds groter deel van het budget echter naar centrale acties die op Europees niveau verdeeld worden, zoals de Centers of Vocational Excellence (CoVE) en de Europese Universiteiten Allianties (EUA). Tenslotte bekostigen twee internationale potjes momenteel zo’n 7% van het budget voor Erasmus+ om onderwijsactiviteiten buiten Europa mogelijk te maken. Daarmee laat Erasmus+ zich niet zo makkelijk in de nieuwe pijlerstructuur plaatsen.
Erasmus+ als kernactiviteit
Duidelijk is dat Erasmus+ de hoogste aandacht heeft. Roxana Mînzatu, de Roemeense kandidaat-vicevoorzitter voor onderwijs en skills, krijgt de opdracht om te het programma te verstevigen en vindt alvast een bondgenoot in het Parlement, dat het budget wil verdrievoudigen. Het rapport van Draghi becijferde een vervijfvoudiging van het budget om alle wensen te kunnen inwilligen. Letta stelde zelfs dat alle middelbare scholieren op uitwisseling moeten omdat het vrije verkeer van kennis daar begint. Kortom, investeringen in menselijk kapitaal met Erasmus+ staan hoog op de politieke agenda.
Wat komt er van terecht
De hamvraag is wat de hoofdsteden van de plannen vinden. Welke vorm de begroting ook krijgt, uiteindelijk moeten alle lidstaten unaniem instemmen, zowel de regionale grootverdieners als financieel behoudende lidstaten. Ook het Europees Parlement kan hier niet over het hoofd worden gezien: zij zal zich mogelijk eerder aan de zijde van de Commissie opstellen. Het bereiken van instemming zal niet gemakkelijk zijn: volgens regeringsplannen moet de Nederlandse bijdrage aan de EU vanaf 2028 met 1,6 miljard euro dalen, op een jaarlijkse bijdrage van 9,2 miljard (-17,3%). Het wachten is nu tot Von der Leyen haar voorstel voor de nieuwe meerjarenbegroting in 2025 uit de doeken zal doen. In de tussentijd mag budgetcommissaris Piotr Serafin stad en land afreizen om het enthousiasme voor de budgetplannen aan te wakkeren.
Context
In juli stemde het Parlement voor een tweede termijn van Von der Leyen als voorzitter van Commissie. In haar plannen voor de komende vijf jaar schetst zij een beeld waarin skills en technologie het hart van de Europese economie vormen. De nominatie van kandidaat-commissarissen geeft inzicht in hun concrete activiteiten de komende jaren, zoals de begroting, onderwijs en onderzoek. Een voorstel tot herziening van het huidige MFK in 2023 pakte voor het kennisveld zeer nadelig uit: investeringen in defensie, migratie en Oekraïne gingen ten koste van Horizon Europe.
