30 januari 2025
Verdiepend artikel: Wat is de toekomst van de ERA Act?

Dominique Selier
Beleidsmedewerker
Stel uw vraag
Meer informatie nodig? Stel uw vraag aan één van onze medewerkers
30 januari 2025
Beleidsmedewerker
Meer informatie nodig? Stel uw vraag aan één van onze medewerkers
Europa gaat aan de slag met het garanderen van de vijfde vrijheid – het vrije verkeer van kennis. Maar hoe zal de eerste Europese onderzoekswet eruitzien? De Commissie zal eind 2026 een voorstel op tafel leggen. Neth-ER zet op een rij wat er te verwachten valt voor de toekomstige European Research Area (ERA) Act.
De Commissie moet aan de slag om een voorstel voor een ERA Act op tafel te leggen. Deze wet zal het vrije verkeer van kennis, ofwel de zogeheten ‘vijfde vrijheid’ moeten integreren in Europa's interne markt. Dat werd de eerste keer duidelijk uit de missiebrief van Commissievoorzitter Von der Leyen aan de inmiddels bevestigde Zaharieva. Onder leiding van Zaharieva zal de Commissie uiterlijk ten einde van 2026 een voorstel presenteren, bevestigde de Commissie in het Concurrentiekompas. Sindsdien wordt er veel gespeculeerd over de vorm, inhoud en doelstellingen van zo'n eerste Europese onderzoekswet. Er bestaat namelijk momenteel nog geen ERA-wetgeving, enkel ERA-beleid gevormd in afstemming met de lidstaten en belanghebbenden.
Toch valt er al wat te zeggen over de inhoud van de ERA Act. Enkele mogelijkheden zijn te bevestigen, gezien Letta, Draghi en de Commissie al meerdere toekomstige onderdelen van de ERA hebben aangekaart. Bovendien heeft Zaharieva, de Bulgaarse Commissaris voor Start-ups, Onderzoek en Innovatie, zich in haar hoorzitting in het Europees Parlement al veelvuldig uitgelaten over de inhoud van deze nieuwe wetgeving. Daarom duikt Neth-ER in de mogelijke gevolgen van deze wet voor nationale investeringen, academische vrijheid, gendergelijkheid en intellectueel eigendom.
Het hoofddoel van de ERA wet is het garanderen van het vrije verkeer van kennis in de gehele Europese Unie. Zo luidt de opdracht van Von der Leyen aan Commissaris Zaharieva. Ten eerste moet de uropese onderzoekswet het vrije verkeer van kennis, ofwel de ‘vijfde vrijheid’, garanderen. Vrij verkeer van kennis betekent vrije beweging van onderzoekers, wetenschap en technologie in de gehele Europese interne markt. Ten tweede moet de wet fragmentatie in de Europese onderzoeksruimte tegengaan. Ten derde is het belangrijk dat de wet onderzoek en innovatie (O&I) verankert in de interne markt om meer van zijn potentieel te ontsluiten. Welke voorstellen en veranderingen kan de wet met zich meebrengen?
Momenteel is er nog geen ERA-wet, maar bepalen lidstaten en de Commissie het ERA-beleid op vrijwillige basis. Dat lijkt haaks te staan op de opdracht van Von der Leyen. Europese onderzoeksministers legden in 2021 vast dat de ERA elke drie jaar een agenda onderschrijven met vrijwillige onderzoeksacties, de ERA beleidsagenda. Daarnaast definieert het O&I-Pact de gezamenlijk afgesproken waarden en principes van Europees onderzoek. Om de agenda te vormen, zitten de lidstaten, de Commissie en ook waarnemende kenniskoepels samen aan tafel in het ERA Forum, een belangrijk besluitvormingsorgaan. Het European Research and Innovation Area Committee (ERAC) speelt ook een cruciale rol in het adviseren over strategische beleidsrichtingen en toekomstige trends voor innovatie binnen de ERA. ERAC bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie en wordt vanaf februari mede-voorgezeten door de Nederlandse Feite Hofman. Het vrijblijvende karakter van de ERA en de medezeggenschap van lidstaten en belanghebbenden lijken vast te staan. Waarom zou Von der Leyen de ERA (gedeeltelijk) willen verplichten?
Enrico Letta's oproep voor het vrije verkeer van wetenschap en kennis spoorde Brussel aan tot actie, die breder dan de hele ERA gaat. Hij doet een fundamentele oproep voor hervorming van de interne markt door de volledige integratie van kennis. Oftewel, een vijfde vrijheid, naast het vrij verkeer van kapitaal, goederen, diensten en personen. Deze oproep deed Enrico Letta in zijn rapport over de toekomst van de interne markt. Europa's interne markt is nog steeds gefragmenteerd met vier vrijheden, omdat kennis nog niet vrij beweegt, aldus Letta. Dit gebrek hindert niet alleen de interne markt, maar staat ook in de weg van Europa's innovatiekracht. Neth-ER riep ook op tot volledige integratie van deze vijfde vrijheid in haar position paper over de ERA in 2020. Het implementeren van Europa's vijfde vrijheid betekent dat kennis vrij beweegt en grensoverschrijdend vrij verkeer heeft in de EU's interne markt. Letta stelt dan ook voor om een Europees Kennis Gemeengoed op te zetten (European Knowledge Commons), een digitaal platform voor volledige toegang tot publiek gefinancierd onderzoek, datasets en educatieve bronnen.
Europa's concurrentievermogen is zorgelijk zwak, vanwege haar falende innovatiecapaciteit en schrijnende vaardighedentekorten. Enkele maanden na Letta's rapport, wakkerde ook Mario Draghi Brussel aan met zijn alarmerende conclusies over de toekomst van Europa's concurrentievermogen. Om tegen grootmachten als de Verenigde Staten en China op te boksen, moet Europa haar O&I op orde krijgen. Zo is het behouden van onderzoekstalenten een groot obstakel volgens Draghi. Europa's onderzoekscapaciteiten worden niet genoeg benut wegens onaantrekkelijke carrièreperspectieven. Zo hebben instellingen vaak te strakke regelgeving en onaantrekkelijke werk- en arbeidsvoorwaarden. Draghi stelde daarom voor dat intellectuele eigendomsrechten alle nationale barrières voor onderzoeks- en onderwijsorganisaties moeten wegnemen. Ook moeten betere arbeidsrechten en meer mobiliteit zouden bijdragen aan de EU's O&I-potentieel. Verder stelt Draghi voor om binnen Erasmus+ een beursvoorziening voor onderzoeksmobiliteit op te stellen. De ERA staat daarmee voor drukkende uitdagingen om de kracht van O&I en de uitwisseling van kennis te blijven garanderen.
Gezien de vier vrijheden in het Verdrag zijn vastgelegd, zou het waarmaken van een vijfde vrijheid in de interne markt een verdragsherziening impliceren. Een ERA Act op zichzelf zou dit niet kunnen realiseren. Echter kan de wet wel de eerste koers richting zo'n fundamentele verandering uitzetten - én huidige barrières voor kennisverkeer uit de weg ruimen. Volgens Letta heeft de vijfde vrijheid zoal betrekking op het verbeteren van open science, digitale vaardigheden, onderzoeksinfrastructuren en O&I-samenwerking. Ook Draghi benoemt concrete acties om Europa's O&I-kracht overeind te houden. Deze onderneming zal een brede aanpak vergen, waarin onderzoek, innovatie en onderwijs centraal staan. Daarom is het van belang om na te denken over de mogelijke richtingen die deze wet kan opzoeken.
De ERA Act kan zorgen voor een wetgevend kader voor een Europees loopbaantraject voor wetenschappers, om de uitwisseling van kennis te bevorderen. Om de vele getalenteerde onderzoekers te behouden en aan te trekken, zijn betere arbeidsrechten en meer mobiliteit van onderzoekers onmisbaar, stellen Draghi en Letta. Echter zijn de kaders voor de arbeidsomstandigheden en loopbanen van wetenschappers nog ondoorzichtig, onzeker en te verschillend in de lidstaten, stelde de Commissie in haar aanbeveling. Eén voorbeeld van een reeds bestaande maatregel voor betere arbeidsomstandigheden is The Retirement Savings Vehicle for European Research Institutions (RESAVER), het Europese pensioenfonds voor onderzoekers werkende in verschillende lidstaten.
Een ERA wet kan het hergebruik van onderzoekspublicaties mogelijk maken. Onderzoekspublicatierechten zijn nog gefragmenteerd, zowel op instellingsniveau als in nationale wetgeving. De Commissie kondigde in haar Mededeling aan de opties voor een EU-brede copyright voor herpublicatie te willen onderzoeken. In 2023 trad weliswaar nieuwe wetgeving in werking rond Europese octrooibescherming van uitvindingen, bepaalde innovatieve technologieën en farmaceutische producten, maar nationale intellectuele eigendomsrechten bleven ernaast bestaan. Dat werkt niet genoeg, stelde Draghi vast. In Von der Leyen's speech bij de European Organization for Nuclear Research (CERN) bevestigde zij dat de ERA Act open access zal omarmen voor volledige gedeelde toegang tot onderzoek. Het lijkt een reële mogelijkheid dat de ERA Act ook wetgeving voor onderzoekspublicaties kan presenteren.
Naast vrije toegang tot resultaten zal de ERA Act ook de vrijheid van onderzoek aanpakken. De Commissie belooft een voorstel te doen voor een wettelijk kader rondom de bescherming van wetenschappelijke en academische vrijheid. Deze belofte kwam als direct gevolg van een resolutie van het Europees Parlement in 2024. Daarin riep het Parlement op tot zo’n Europees wettelijk kader voor alle wetenschappelijke disciplines, gezien het uiteenlopende nationale beleid. De Commissie bevestigde dat de Act academische vrijheid moet aanpakken in haar Mededeling en Zaharieva's hoorzitting. Zij zal dit aanpakken in samenwerking met Mînzatu, de uitvoerend vicevoorzitter voor sociale rechten en vaardigheden, hoogwaardige banen en paraatheid, die ook onderwijs in de portefeuille heeft.
Mogelijk kan de ERA Act lidstaten verplichten om minimaal 3% van het bbp te investeringen in onderzoek en innovatie (O&I). In haar hoorzitting vertelde Zaharieva dat de ERA Act ervoor moet zorgen dat Europa de 3% bpp O&I-investeringsnorm behaalt tegen 2030. Hoewel alle lidstaten dit beamen, is deze ambitie nog altijd vrijblijvend in de Europese wetgeving. Echter hebben een aantal lidstaten dit wél vastgelegd in hun nationale wetgeving, zoals Denemarken, Frankrijk, Zweden en Finland. In Duitsland ligt dit streven zelfs op 3,5%, terwijl Nederland dit getal in haar wetgeving op 2,5% in de legt en Spanje op 2%.
Naast hogere investeringen, kan de ERA Act ook zorgen voor meer Europese coördinatie op het gemeenschappelijke O&I-investeringsbeleid. Om de ERA te implementeren, moet de EU meer gaan coördineren – zowel op investeringen als op innovatie. Althans, dat vinden de Commissie én ook Draghi. De ERA maakt de nodige vorderingen, maar blijft ruimschoots achter wegens tekorten aan het 3% O&I-investeringsdoel. Juist daarom moet de Commissie een grotere coördinerende rol aannemen om fragmentatie tegen te gaan, zegt ook Draghi.
De ERA Act kan ook een wet rondom gendergelijkheid in O&I-carrières opzetten. Er is nog altijd een een ondervertegenwoordiging van diversiteit en inclusie in het onderzoeksveld. Volgens Letta zijn er bijna twee keer zo veel mannen en jongens in STEM te vinden (wetenschap, technologie, bouwkunde en wiskunde) dan vrouwen en meisjes. De Commissie moét werken aan gendergelijkheid in leiderschapsrollen binnen wetenschappelijke en onderzoeksinstellingen, bleek uit Zaharieva's missiebrief en hoorzitting. Daarom gaat zij in haar eerste honderd dagen in dialoog gaat met vrouwen en jonge onderzoekers. Wellicht haalt de Commissie hiervoor inspiratie op bij de Richtlijn inzake genderevenwicht in raden van bestuur, die lidstaten verplicht om tegen juli 2026 minstens 40% van de niet-uitvoerende bestuurders en 33% van alle bestuurders door vrouwen te laten bekleden. Theoretisch is het dus mogelijk dat de ERA Act een soortgelijke verplichting oplegt voor vrouwen in de wetenschap.
De ERA wet kan het gevolg hebben dat de ERA niet vrijblijvend blijft, mits de lidstaten daarmee instemmen. In de missiebrief van Von der Leyen wordt niet aangeduid wat voor soort wet de ERA Act zal zijn. Dat betekent dus dat Zaharieva het voorrecht heeft om zelf de wetgeving te bepalen, uiteraard in afstemming met de rest van de Commissie. De ERA Act kan mogelijk een bindende wet worden die alle lidstaten verplicht om deze te implementeren in de nationale wetgeving. Echter bevestigde de European Research Area and Innovation Committee (ERAC) in 2022 nog het vrijblijvende karakter van de ERA voor de lidstaten. In het O&I Pact werd ook vastgelegd dat de lidstaten geen financiële doelstellingen bij de beleidsacties hoeven te onderschrijven. Maar de Commissie stelt dat het toepassen van de ERA nog achterblijft omdat lidstaten zich niet genoeg inzetten voor het 3% O&I-investeringsdoel.
De ERA wet kan ook de noodzaak aan de huidige bestuursstructuur van de ERA in kwestie stellen. Op dit moment werkt de Commissie in het Forum met de lidstaten werkt aan de nieuwe ERA-beleidsagenda voor 2025 tot 2027. Echter zou een ERA wet met duidelijke doelstellingen het nut van een driejarige beleidsagenda verminderen. In Raadsconclusies uit december 2024, riepen de lidstaten op tot een versterkte rol van belanghebbenden in het ERA Forum en een versterkte rol van de ERAC. Wellicht zullen het Forum en de ERAC minder toegevoegde waarde krijgen als de lidstaten instemmen met een Europese wet die de nationale wetgeving bepaalt.
Het wordt een spannende tijd voor de Commissie, maar ook voor de lidstaten. Deze onderzoekswet heeft vele mogelijke implicaties op de nationale wetgeving. Een ERA Act maakt het mogelijk om Europese wetgeving op te stellen rondom het hergebruik van onderzoekspublicaties, onderzoeksvrijheid, onderwijscarrières en gendergelijkheid. Daarnaast is het onzeker of de ERA daarmee vrijblijvend blijft en of de huidige bestuursstructuur standhoudt. Wellicht moeten de lidstaten 3% van hun bbp in O&I gaan investeren en zal de EU meer coördineren op het gezamenlijke investeringsbeleid. Hoe dan ook, zal de ERA onafscheidelijk zijn van innovatie. Europa moet een O&I Unie worden, stelde Zaharieva. Daarom zal zij ook een innovatiewet opstellen. De gevolgen van deze allereerste onderzoekswet zullen in de loop van 2025 en 2026 steeds helderder blijken.
De Europese Onderzoeksruimte (ERA) is een initiatief van de Commissie om in heel Europa een grenzeloze markt voor onderzoek, innovatie en technologie te creëren. De Commissie helpt hierbij lidstaten om hun onderzoeksbeleid en -programma’s op elkaar af te stemmen en vrij verkeer van O&I te stimuleren. In oktober 2024 publiceerde zij haar ERA Mededeling, betreffende de voortgang en nodige vervolgstappen, na het openen van een publieke consultatie en enkele maanden na Letta's analyse. Op dit moment wordt ook de nieuwe ERA-beleidsagenda voor 2025 tot 2027 gevormd. De European Research Area and Innovation Committee (ERAC) bracht daarover een opinie uit en pleitte voor ambitieuze, duidelijke en concrete acties.